1、本案并不是第一个因天然气管道安装工程垄断遭受处罚的案例，此前湖北省的五家燃气公司以及中华煤气旗下的吴江华衍水务均因为排管工程及材料采购中的垄断行为遭受处罚，但此次的处罚金额再创了新高。

2、天然气管道安装工程的垄断在业内其实较为普遍。很多习惯了朝南坐的公用事业，尤其是拥有某些特许经营权的企业，在中央政府越来越强调创建自由竞争环境和秩序建设的今天以及反垄断执法越来越严厉的现在，需要尽早转变观念和思路，树立自由竞争的市场意识和竞争法律意识，不能总是靠着那点垄断资源谋生了。

3、本案中还特别值得注意的是，除了排管工程及材料采购中的垄断行为外，处罚决定书特别提及了资质的问题。其实全国范围内很多的燃气公司并不具备设计施工资质，常常利用垄断地位从用户手上拿到工程后倒手转包给具备资质的设计施工企业。其实燃气公司未取得《特种设备安装改造维修许可证（压力管道）》资质证书，其承接燃气管道安装施工工程本身就是违法的。当然这不属于反垄断的问题，但从合规的角度来看，却是需要引起重视的。

4、再次引用一位资深业内人士一年前发表过的观点：“国内城市燃气行业的自然垄断属性应为社会共识，垄断地位不用质疑。反垄断法反的不是垄断本身，而是利用垄断地位谋取不正当利益的经营行为。燃气行业对此事认识不到位，反思不深刻，该到了放弃非法获利的时候了！”

来源：国家工商总局网站

江苏省工商行政管理局

行政处罚决定书

苏工商案字【2016】第00048号

当事人：宿迁中石油昆仑燃气有限公司

注册号：91321391772454694M

法定代表人：李旭东

企业类型：有限公司

住所：宿迁经济开发区开发区大道1号

经营范围：管道天然气储运、销售；城市天然气管网及配套设施建设；CNG汽车加气（城市管道燃气特许经营许可证有效至2035年3月28日）；燃气产品的技术开发、技术咨询、技术服务及相关技术转让；城市天然气项目投资；燃气器具和化工产品的批发兼零售；燃气输气设备、材料供应；自有设备租赁业务；天然气用户开户、缴费、充值和报修业务以及相关业务的办理和咨询服务。

2015年2月，本局接江苏省宿迁市市区部分房地产开发企业举报，反映宿迁中石油昆仑燃气有限公司在新建居民小区开发过程中利用其独家供气的垄断地位，限定房地产开发企业所开发楼盘的天然气管道安装工程必须由其承接安装。2015年6月8日，经国家工商总局授权，本局对当事人涉嫌垄断行为予以立案调查。

一、本案相关市场的界定

（一）本案相关商品市场

略

（二）本案相关地域市场

略

二、当事人在宿迁市城区管道燃气供应服务市场具有市场支配地位

略

三、当事人滥用市场支配地位限定施工工程和施工材料交易的行为

1、当事人限定房地产开发企业只能将所开发住宅小区的燃气管道工程交由当事人承建。当事人利用在宿迁市城区范围内管道燃气供气市场独家供应管道燃气的市场支配地位，在房地产开发企业申请管道燃气接入时，要求房地产开发企业与其签订《燃气管道报装合同》，限定在当事人特许经营区域内（宿迁市城区范围内）房地产开发企业所开发住宅小区的燃气管道安装工程只能交给当事人施工。当事人的法定代表人和工程开发部经理在询问调查笔录中均表示因为有特许经营权，房地产开发企业必须找当事人安装燃气管道工程，否则当事人不承担后续的维护责任。当事人通过与房地产开发企业签订《燃气管道报装合同》的形式，将住宅小区的燃气管道安装工程所涉及到的材料费、安装工程建设费等费用进行打包计算，按照每户2500元标准收取费用。

2、当事人限定房地产开发企业在与其签订的《燃气管道报装合同》中所需用的施工材料只能由当事人提供。当事人利用在宿迁市城区范围内管道燃气供应市场独家提供管道燃气的市场支配地位，以保障施工工程质量和后期维护为由，在房地产开发企业申请管道燃气接入时，要求房地产开发企业在与其签订的《燃气管道报装合同》中所需用的施工材料只能由当事人提供。当事人的工程开发部经理在询问调查笔录中承认为了确保工程质量和后期维护，由开发商提供施工材料不合适。工程材料主要有管材（包括PE管、无缝钢管、镀锌管）、管件、阀门、燃气表、调压箱等。

四、当事人限定房地产开发企业只能与自己交易没有正当理由。

1、对于限定住宅小区燃气工程施工方面，当事人理由是：（1）自己通过与宿迁建设局签订《宿迁市城市管道燃气特许经营协议》获得了宿迁市城区范围内天然气及相关业务的特许经营资格，住宅小区的燃气管道安装施工工程理应包括在内。另外宿迁市政府相关部门发布的文件也明确了当事人具有住宅小区燃气管道安装施工的法定职责。（2）房地产开发企业所开发居民小区的燃气管道工程如果交给当事人之外的第三方承建，安全性得不到保证，且如果当事人不承建居民小区的燃气管道工程，则也不负责后期的维护工作。（评：业内同行肯定觉得这个理由很耳熟）

针对当事人的申辩理由（1）

第一，本局认为依据2005年原宿迁市建设局与宿迁中油管道燃气有限公司（2009年8月名称变更为宿迁中石油昆仑燃气有限公司）签订的《宿迁市城市管道燃气特许经营协议》（以下简称为《协议》）第二章2.7市政管道燃气设施：市政规划红线内所有燃气管道设施，2.8庭院管道燃气设施：市政规划红线外所有燃气管道设施，2.11特许经营权：是指本协议中甲方授予乙方的、在特许经营期限内独家在特许经营区域范围内运营、维护市政管道燃气设施、以管道输送形式向用户供应燃气，提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取费用的权利。

从上述相关条款可以明确当事人在宿迁市城区的城市管道燃气特许经营权包括运营、维护市政管道燃气设施范畴内，并不包括庭院管道燃气设施，因此住宅小区的燃气管道安装施工工程包括在特许经营权业务范围之内与上述条款的内容相矛盾。另外《协议》第五章燃气设施的建设、维护和更新中5.1燃气设施建设项下的5.11：在本协议规定的区域范围内，乙方应根据城市规划和燃气专业规划的要求，承担市政燃气管道和设施的投资建设；以及2005年以来宿迁市区住宅小区庭院管道燃气设施是由房地产开发企业投资而非宿迁中石油昆仑燃气有限公司投资的实际情况，都表明当事人在宿迁市城区范围内只负责市政管道燃气设施的投资建设而不包括住宅小区庭院管道燃气设施的投资建设。因此住宅小区的燃气管道安装施工工程包括在特许经营权业务范围之内也与上述实际情况相矛盾。

第二，2005年原宿迁市建设局与当事人签订的《宿迁市城市管道燃气特许经营协议》已然明确了宿迁市城区范围内住宅小区的燃气管道安装施工工程不在特许经营权业务范围之内。由于当事人不具备住宅小区的燃气管道安装施工的资质，因此当事人声称住宅小区燃气管道安装施工是其法定职责与上述实际情况相悖。（评：请注意，全国范围内有很多的管道燃气同行都不具备设计施工资质）依据《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》第五条“经营者不得从事下列行为：（三）以依据行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定、发布的行政规定为由，达成、实施垄断协议和滥用市场支配地位”的相关规定，当事人不能以宿迁市政府相关部门发布文件明确其具有住宅小区燃气管道安装施工的职能作为其限定施工工程交易的正当理由。

第三，依据《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》（计价格[2001]585号）第五条“对住房开发建设过程中，‘两管三线’（燃气、自来水、电力、电话、有线或光缆电视）安装工程要打破垄断，引入竞争，由房地产开发企业向社会公开招标，自主选择有相应资质的企业承担安装工程”的规定，可以明确居民小区燃气管道安装工程应当从供气行业剥离，其市场应是开放的、自由竞争的。因此宿迁市城区居民小区燃气管道安装工程施工不应在特许经营范围之内，而应当由房地产开发企业自主选择有相应资质的企业承担安装工程。（评：请注意该规定早在2001年就发布了）

针对当事人的申辩理由（2），本局认为：国务院《城镇燃气管理条例》第十九条“管道燃气经营者对其供气范围内的市政燃气设施、建筑区划内业主专有部份以外的燃气设施，承担运行、维护、抢修和更新改造的责任”，《江苏省物业管理条例》第三十七条“新建住宅物业管理区域内的供水、供电、供气、供热等终端用户的分户计量表或者终端用户入户端口以外的专业经营设施设备，应当符合国家技术标准和专业技术规范，建设单位在组织竣工验收时，应当通知供水、供电、供气、供热等专业经营单位参加；在竣工验收合格后，应当将住宅物业管理区域内专业经营设施设备交给专业经营单位负责管理。专业经营单位应当接收并承担维修、养护和更新的责任，有关费用由专业经营单位承担”。可见，相关法律法规对新建住宅小区内燃气管道的维护、更新、改造等责任及相关费用已有明确规定，燃气经营者对居民小区内燃气管道的维护更新有着不可推卸的法律义务，当事人以居民小区燃气管道工程不是自己承建就不负责后期维护工作的理由是不合法的。至于当事人提出的燃气管道工程不是自己承建施工安全得不到保障，更是没有合理解释。依据相关规定，只有具备了《中华人民共和国特种设备安装改造维修许可证（压力管道）》资质，方可从事燃气管道安装施工工程。经调查，当事人未取得《特种设备安装改造维修许可证（压力管道）》资质证书，当事人承接燃气管道安装施工工程本身就是违法的。从实际操作来看，当事人从房地产企业手中承接燃气管道工程后，也还是发包给具备相应资质的施工单位承建。对于取得相关资质的施工企业而言，无论是从当事人手中还是从开发商手中承接燃气管道施工工程，燃气管道工程质量并无差异，在安全性方面也无区别。所以，当事人申辩理由（2）也是不成立的。（评：很多燃气公司都是这样转包的，和本案例的情况一致，该注意了）

2、对于限定住宅小区燃气管道工程所需施工材料方面，当事人的理由是为了确保工程质量和后期维护的方便。对此我局认为《江苏省燃气管理条例》第十条规定“燃气工程建设选用的设备、材料，应当符合国家标准”，同时并无其他法律法规规定要求燃气工程建设选用的设备、材料只能由当事人提供，因此居民小区燃气管道工程施工所需的设备、材料符合国家标准即可使用，对于居民小区燃气管道工程的投资建设方房地产开发企业而言，是自己采购施工设备、材料还是交由他方采购应当是自由的、不受限制的。另外从实际市场情况来看，向当事人提供燃气施工材料的供应商也可以和房地产开发企业开展自由的商品交易活动，换而言之当事人能够买到的施工材料，房地产开发企业以及其他单位也都可以从市场上自由地获得，两者的区别也可能仅仅是品牌和价格上的差异，考虑到工程施工结束后还有竣工验收的环节，房地产开发企业从其他途径购买符合国家标准的燃气管道施工材料并不必然导致工程质量的问题。因此从确保工程质量角度了限定施工材料的采购是没有法律依据也不符合事实的。（评：这一条也是很多业内人士强调的理由，其实很勉强，经不起推敲的。）

五、当事人滥用市场支配地位所造成的危害

（一）剥夺了其他企业的公平竞争权，扰乱了公平竞争的市场秩序。

新建住宅小区的燃气管道施工工程领域，应当是一个自由、充分竞争的市场，只要具有《特种设备安装改造维修许可证（压力管道）》的企业，都可以凭借自己的信誉、实力，自由平等地参与燃气管道安装工程市场的公平竞争，通过竞争的方式获得工程，获取合理的利润。（评：这一观点已经基本成为执法部门的共识了）但在宿迁市城区，当事人利用独家提供管道燃气的市场支配地位，要求宿迁市城区房地产开发企业必须将其所开发项目的燃气管道工程交给自己承建，导致具备燃气管道安装资质的企业无法自由地、直接地进入宿迁市场，丧失了公平竞争的机会。同时新建住宅小区的燃气管道施工材料领域，也应当是一个自由、充分竞争的市场，材料供应商应当可以凭借符合国家标准的施工材料，直接地与房地产开发企业开展交易活动，但当事人利用独家提供管道燃气的市场支配地位，限定住宅小区燃气管道施工所需材料只能由当事人提供。因此当事人的行为，剥夺了企业公平竞争的机会，扰乱了正常的市场秩序。

（二）剥夺了房地产开发企业的自由选择权。

目前，没有法律法规明确规定住宅小区燃气管道工程必须由供气企业施工，也没有法律法规明确规定住宅小区燃气管道工程所需的施工材料必须由供气企业提供。作为房地产开发企业，在合同双方地位平等的基础上，可以根据本公司发展的需要，自由选择符合本公司利益的具备《特种设备安装改造维修许可证（压力管道）》资质的企业进行安装燃气管道工程；也可以按照住宅小区燃气管道工程施工的要求，自由地选择符合相关标准的供应商提供的施工材料。但在宿迁市城区，当事人利用独家提供管道燃气的市场支配地位，要求宿迁市城区房地产开发企业必须将其所开发居民小区燃气管道工程交给当事人承建，同时住宅小区燃气管道工程所需的施工材料也必须由当事人提供。上述当事人的行为剥夺了房地产开发企业自由交易的权利。

六、主要证据及证明事项

略

七、定性与处罚

根据以上查明的事实，2015年12月16日，本局向当事人送达行政处罚听证告知书（苏工商案听字[2015]38号），将本局拟做出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容进行告知。当事人提出听证要求，后又申请延期听证，2016年1月11日，本局举行了案件听证，听取当事人意见，当事人向本局提交了书面陈述和申辩意见，请求从轻或减轻处罚。本局对当事人的陈述、申辩进行了复核和研究。

本局认为，当事人没有正当理由限定房地产开发企业的燃气管道安装工程只能与其进行交易、限定房地产开发企业燃气管道安装工程中所需用的施工材料只能由当事人提供，其行为违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第一款第（四）项禁止性规定。

依据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条规定，本局决定责令当事人停止违法行为，并处上一年度经营额百分之五的罚款，即罚款2505万元。（评：无论是绝对金额还是5%的比例，都再创新高。此前案例的处罚情况：【解读】湖北五家燃气公司垄断被重罚的深度分析——附最全的燃气行业反垄断处罚案例一览表）

当事人应在收到本处罚决定书之日起十五日内（末日为节假日顺延），到中国农业银行江苏省分行任一网点缴清上述款项。若使用转账支票、银行本票、银行汇票缴纳罚没款时，必须在转账支票、银行本票、银行汇票“收款人”栏填写“待报解罚没收入专户”，在转账支票、银行本票、银行汇票“用途”栏填写“缴纳江苏省工商行政管理局罚没款”。逾期不缴纳的，将依据《行政处罚法》的有关规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。

当事人如对本处罚决定不服，可在接到本处罚决定书之日起六十日内，向国家工商行政管理总局或江苏省人民政府申请复议，也可在收到本处罚决定书之日起六个月内直接向南京市中级人民法院提起诉讼。